对沉船打捞管理实践与存在问题的思考
摘要：通过对一起沉船事故的打捞纠纷分析，指出目前内河沉船打捞管理中存在的各种客观问题和法律问题，提出了今后如何从立法和实际管理等方面加强沉船打捞的相应措施和对策。关键词：内河；沉船打捞；管理措施
海事管理机构作为水上交通安全执法监督的主管机关，其重要职能之一是维护正常的航行秩序和创造良好的通航环境。随着航运经济结构的调整和发展，船舶以个体、合伙、股份有限责任公司、单船公司等形式大量进入航运市场，已成为我省航运的主力军。随着国民经济的快速增长，水上交通运输日益繁忙，事故经常发生，沉船事故也随之增加，其中部分沉船(特别是无打捞价值的沉船)的所有人不负责任地将沉船弃置，或者无力及时打捞，使得沉船长期影响航道，恶化通航环境，危害船舶航行安全。因此，做好沉船沉物打捞清除的监督管理工作是海事管理机构的一项重要任务。现从一起沉船事故来分析当前沉船打捞管理中存在的问题，并就今后如何采取措施改善打捞管理，促进通航环境的改善，提出一点粗浅的看法。1事故介绍某年10月17日，个体船户龚某驾驶自己所有的水泥挂机船由霞凝接砂下水驶往铜官，途经望城县新康滩漕口上首40 m处与一机动甲板驳发生碰撞，龚某的船舶随即沉没，对方船只逃离事故现场。龚某口头报告望城海事处后，即去追找肇事逃逸船舶，但无结果。10月22日，龚某向望城海事处递交了事故报告，且明确表示不要沉船残值，也无能力打捞沉船。10月23日，望城海事处通知长沙航道分局霞凝航标站在龚某的沉船处增设白浮标一座，以保证该处航道的安全畅通。10月26日，望城海事处向龚某下达了违章通知书，限令龚某在3d之内将沉船打捞或清除，并说明：“逾期未打捞，造成与沉船有关系的其它事故，则由你本人负责。”10月31日上午11时30分，益阳沅江籍胡某驾驶“湘益沅12号”机动甲板驳由沅江市泗湖山镇驶往长沙，当船行至新康滩时，触碰在龚某的沉船上，导致底舱进水沉没。这起事故所造成的直接经济损失达100多万元，为了挽回损失，船主胡某先后将船主龚某和长沙航道局告上法庭，进行了长达3a之久的行政和民事诉讼，最后由法院出面调解而使诉案终结。2内河沉船打捞管理中存在的问题这是一起典型的水上连环型碰撞事故，事故发生的直接原因和经过都比较清楚。按照“谁造成碍航谁恢复通航”的原则，毫无疑问，沉船打捞的责任主体是该沉船船主龚某，他负有不可推卸的责任。现在的问题就出在沉船船主没有打捞能力时，谁来履行这一义务?这就是问题争执的焦点。我们都知道航道是国家的公共交通基础设施，属社会公共利益，应该受到国家法律的保护，本案中的沉船打捞问题在理论上是可以找到解决问题的出路，但现实中却没有好的解决办法。因为现行的水上交通安全法律、法规中找不到解决此类问题的第2条路子，这就说明补救措施应该在今后立法方面加以补充、完善。分析现行水上交通法规对于强制打捞仅在《内河交通安全管理条例》中作了一些原则性的规定，而没有对如何实施强制打捞作详细、具体的规定，操作性不强，主要表现在以下几个方面：1)强制打捞没有法定的执行打捞义务的主体。依照《中华人民共和国内河交通安全管理条例》的规定，强制打捞是海事所行使的权限，但由于海事机构本身并无打捞能力，也无此条资金渠道，因此，海事机构在实施强制打捞过程中只能起到牵头组织的作用。法律没有规定任何一支打捞队有执行强制打捞任务的义务。因此，海事机构在实施强制打捞时， 需通过委托第3方即打捞队来实施具体打捞工作。 委托本身是民事行为而非行政行为，不具有行政行为的效力(确定力、拘束力和执行力),没有打捞资金，打捞队可以不接受委托，强制打捞也就无从谈起。同时，委托的责任在海事机构，而不是沉船船主，更不是打捞队，因此，海事机构进行委托时，在选择打捞队、选定打捞方式、监督打捞等各个环节上， 必须谨慎并处理得当，否则容易卷入复杂的行政争议和民事纠纷中去，甚至还要承担行政赔偿责任。 这大大增加了工作难度，拖延打捞进度，使强制打捞的紧迫性和强制性无法得到体现。2)强制打捞费用得不到有效保障。根据《中华 人民共和国内河交通安全管理条例》规定强制打捞 费应由船舶所有人或者经营人来承担。这里隐含着 一个前提条件，就是沉船所有人或者经营人真正具 备支付打捞费用的能力，而一旦沉船所有人、经营人 由于某种原因丧失了承担该费用的能力(实际上强 制打捞多出现在这种情况下),打捞费用就无法落 实。从法律理论上，对打捞费的赔偿及赔偿顺序都 有明确的规定，打捞费只能在船舶优先权、船舶留置 权、船舶抵押权等全部受偿后，按一般请求权进行受 偿，这样，打捞费用能否受偿就很难说了，况且打捞 沉船的费用其数额通常较大，而沉船的残值又往往 难以充抵打捞费。3)沉船所有人及相关当事人不履行打捞义务 的法律责任非常有限。目前法律的规定，对于不履 行打捞义务所产生的法律后果不外乎承担强制打捞 的费用，这仅仅是非常有限的经济责任，相对于它所 造成的损失和危害，是远远不足够的，更何况当事人 不承担强制打捞费用时，又不能追究他的其他法律 责任，这样就很难迫使沉船所有人尽力承担责任、履 行义务。此外，我省内河打捞力量十分薄弱，打捞能 力也十分有限，在打捞运行机制特别是强制打捞应 急机制方面也存在着不足，强制打捞工作往往涉及 海事、航道、沉船所有人和有关责任人、打捞队等部门，他们之间没有建立起一种有机的相互联系和高效的应急机制，在实施强制打捞时，难以统一调度和 互相配合，可能会导致危害事实不能及时得到有效 的预防和制止。3建议上述问题的存在，是由于现行有关打捞方面的 法律、法规是在十几年甚至是几十年前在计划经济 条件下制定的，已不能适应现在对沉船、沉物打捞的 要求所致，应对有关打捞方面的法律、法规进行必要 的修改和补充，使之更具体、更容易操作。根据近几 年来的打捞实践，对沉船沉物的打捞管理提出以下 几点建议：1)海事管理机构要依法履行监督管理权，提高应急反应能力，特别沉船沉物对通航影响较大的事故发生后，海事主管机关不能认为下达违章通知书、 发布航行通(警)告和督促设置警戒标志就万事大吉了，应更加注意其对水域通航环境的影响，必要时要果断采取强制打捞措施。在沉船沉物没有打捞出水前，要加强对事故水域的现场巡逻，指挥过往船舶注意安全，防止事故一发再发。2)增大沉船沉物所有人及其相关当事人所承 担的民事责任。如沉船应承担连带责任和无限责 任，不履行打捞义务应承担行政责任，造成严重后果 应负刑事责任等作出具体的规定，用法律手段来约 束沉船所有人主动承担打捞责任。3)为强制打捞费用赋予一个优先的法律地位。 将强制打捞费作为船舶优先请求权列入有关法律、 法规中，按后发生、先受偿的原则受偿，从而在法律 上对强制打捞费用的优先受偿予以保证。4)强制船舶投保。出现强制打捞的情况，很多 是因为船舶没有投保，因此，应明确规定一定吨位以 上的船舶必须办理第三者责任保险， 一旦发生强制 打捞，打捞费用则可以从保险费中优先受偿。5)设立强制打捞基金。在沉船打捞经费暂时 无法落实，或沉船所有人无力支付打捞费时，实施强 制打捞就必须先垫付打捞费，但是由谁来垫付呢? 因此，设立强制打捞基金是必要的。6)加强对老旧船舶的管理，加大对单船公司进 入航运市场的限制力度。
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